A szolgálatteljesítés határai – a túlterhelés a honvédség működési biztonságát érintheti
A katonai szolgálat sajátos jogviszony, amely az átlagos foglalkoztatási viszonyokhoz képest lényegesen magasabb rendelkezésre állást, fegyelmet és személyes kötelezettségvállalást követel. E sajátosság azonban nem teremthet korlátlan felhatalmazást az állomány igénybevételére. A tartósan magas szolgálati óraszámok kérdése ezért jóval túlmutat a munkaidő-szabályozás hagyományos keretein. Egyszerre érinti az uniós jog érvényesülését, a katonai humánerőforrás-gazdálkodás fenntarthatóságát, a parancsnoki felelősséget és végső soron a honvédelmi feladatellátás biztonságát.
A Honvéd Érdekképviseleti Szervezethez (HÉSZ) eljutott jelzések szerint a Magyar Honvédség egyes, folyamatos szolgálatellátást igénylő területein a váltásos szolgálati rendben foglalkoztatott állomány havi szolgálatteljesítése elérheti, esetenként meghaladhatja a 250 órát.
Az ilyen mértékű igénybevétel önmagában is indokolja a szolgálatszervezés körülményeinek vizsgálatát, különösen akkor, ha nem átmeneti, rendkívüli feladatokhoz kapcsolódik, hanem a szervezet mindennapi működésének visszatérő elemévé válik.
A HÉSZ megítélése szerint a probléma valódi súlya nem egyszerűen a teljesített órák számában rejlik. Sokkal inkább abban, hogy hol húzódik a határ a katonai szolgálattal szükségszerűen együtt járó fokozott igénybevétel és a szervezetileg előidézett, tartós túlterhelés között.
E határ meghatározása nem lehet kizárólag szolgálatszervezési vagy parancsnoki mérlegelés kérdése.
A különleges szolgálati jogviszony nem jelent általános kivételt az uniós jog alól
A katonai állomány szolgálatteljesítési idejének megítélésekor meghatározó jelentőségű a munkaidő-szervezés egyes szempontjairól szóló 2003/88/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv.
Az irányelv nem pusztán foglalkoztatáspolitikai szabályozás. Alapvető rendeltetése a munkát végző személyek egészségének és biztonságának védelme, amelynek egyik legfontosabb garanciája a munkaidő korlátozása és a megfelelő pihenőidő biztosítása.
A szabályozás főszabályként heti átlagban 48 órában határozza meg a maximális munkaidőt, a túlórát is beleértve. Az átlag számításánál az alkalmazandó referencia-időszak és az irányelv által megengedett eltérések figyelembevétele szükséges.
Egy tartósan havi 250 órás szolgálati terhelés évesített átlagban megközelítőleg heti 57,5 órának felel meg. Ha ez az igénybevétel a tényleges munkaidőként elszámolandó időt jelenti, és hosszabb időszakon keresztül fennáll, az uniós előírásokkal való összeegyeztethetősége érdemi jogi kérdéseket vet fel.
A katonai szolgálat sajátos jellege természetesen indokolhat eltérő szabályozást. Az azonban alapvető különbség, hogy egyes katonai tevékenységek sajátosságai tesznek szükségessé kivételt, vagy a katonai jogállást önmagában tekintik elegendőnek az általános munkavédelmi garanciák mellőzéséhez.
E kérdésben jelentős jogértelmezési fordulópontot jelentett az Európai Unió Bíróságának 2021. július 15-én, a C-742/19. számú Ministrstvo za obrambo ügyben meghozott ítélete.
A Bíróság világossá tette, hogy a fegyveres erők személyi állománya nem vonható ki általánosan és feltétel nélkül a munkaidő-irányelv alkalmazási köréből. Az egyes katonai tevékenységek megítélésénél azok tényleges jellegéből, a végrehajtás körülményeiből és a szolgálati feladat megszervezhetőségéből kell kiindulni.
Ez különösen fontos a békeidőben rendszeresen ellátott, előre tervezhető, váltásokkal megszervezhető tevékenységeknél.
A honvédelem alkotmányos jelentősége tehát nem vitatható, de abból nem következik, hogy valamennyi katonai szolgálati feladat korlátlanul mentesíthető lenne a munkaidő és pihenőidő védelmére vonatkozó követelmények alól.
Az általános szolgálatszervezési nehézségek és a kivételes katonai műveleti szükségletek jogi megítélése nem azonos.
A hazai szabályozás és az európai követelmények összhangja nem pusztán jogtechnikai kérdés
A honvédek jogállásáról szóló 137/2024. (VI. 28.) Korm. rendelet a szolgálatteljesítési idő megszervezését a katonai szolgálat sajátosságaira figyelemmel szabályozza.
A jogállási szabályozás az elöljárói felelősség körébe utalja a szolgálati feladatok és a megfelelő pihentetés összehangolását, miközben érvényesíteni rendeli az egészséges és biztonságos szolgálatteljesítés követelményeit.
E rendelkezések tartalma azonban nem szűkíthető le arra, hogy a szolgálati beosztások formálisan megfelelnek-e a hazai szabályozás szervezési és elszámolási előírásainak.
A jogszerűség átfogó vizsgálata megköveteli annak tisztázását is, hogy a tényleges szolgálati gyakorlat megfelel-e az alkalmazandó európai uniós követelményeknek.
Különösen lényeges a szolgálatteljesítés, az ügyelet, a készenlét, a rendelkezésre állás és a pihenőidő jogi minősítése. E kategóriák hazai elnevezése ugyanis önmagában nem dönti el, hogy egy adott időszak az uniós jog értelmében munkaidőnek tekintendő-e.
Az Európai Unió Bíróságának következetes ítélkezési gyakorlata alapján a tényleges rendelkezésre állási kötelezettségek és az érintett személy szabad időfelhasználásának korlátozottsága meghatározó jelentőségű lehet a munkaidő minősítésénél.
Ezért a havi szolgálati óraszámok értékeléséhez nem elegendő a beosztások adminisztratív összesítése. Szükséges a tényleges szolgálati tevékenység és az igénybevétel körülményeinek pontos feltárása is.
A HÉSZ szerint éppen ez az a terület, ahol a formális szabályozási megfelelés és a tényleges szolgálati gyakorlat közötti esetleges eltérések objektív vizsgálata elengedhetetlen.
A túlterhelés hatása a katonai képességekre és a humán tényező stratégiai jelentősége
A korszerű haderők működése egyre nagyobb mértékben támaszkodik összetett technikai rendszerekre, nagy pontosságú információfeldolgozásra és időkritikus döntésekre.
Ezzel párhuzamosan a katonai személyi állomány teljesítőképességének jelentősége nem csökken, hanem sok tekintetben növekszik.
A katonai repülőterek üzemeltetése, a légtérellenőrzés, a légi irányítás, a vezetési rendszerek működtetése, a műszaki kiszolgálás vagy a folyamatos készenléti feladatok ellátása olyan területek, ahol a figyelem tartóssága, a helyzetfelismerés pontossága és a döntéshozatal megbízhatósága alapvető működési követelmény.
A nemzetközi munkafiziológiai és alváskutatási eredmények alapján a tartós alváshiány és az elégtelen regeneráció kedvezőtlenül befolyásolhatja a kognitív teljesítményt, növelheti a figyelmi hibák valószínűségét, lassíthatja a reakciókat és ronthatja a komplex döntések minőségét.
A fáradtságból eredő teljesítményromlás egyik különös veszélye, hogy az érintett személy saját állapotát nem feltétlenül képes megfelelő pontossággal megítélni. A szubjektív alkalmazkodás érzése ezért nem tekinthető a tényleges szolgálati teljesítőképesség megbízható mutatójának.
Mindez a katonai feladatellátásban sajátos kockázati helyzetet teremt.
A katonai rendszerek biztonságát hagyományosan műszaki megbízhatósági, eljárásrendi és személyi alkalmassági követelmények együttesen biztosítják. Amennyiben azonban a szolgálatszervezés tartósan olyan igénybevételt eredményez, amely növeli a humán hiba valószínűségét, a biztonsági rendszer egyik alapvető feltétele gyengülhet.
A kérdés tehát nem az, hogy egy megfelelően kiképzett katona képes-e rendkívüli körülmények között hosszú szolgálatot teljesíteni.
A kérdés az, hogy a rendkívüli igénybevétel állandósulása mellett milyen mértékben garantálható a végrehajtott feladatok biztonsága és az elvárt katonai teljesítmény színvonala.
A kettő között lényeges különbség van.
Az alkalmazkodóképességnek is vannak korlátai
A katonai szervezetek egyik meghatározó sajátossága a magas fokú alkalmazkodóképesség. A hierarchikus irányítás, a szolgálati fegyelem és a katonai hivatástudat lehetővé teszi, hogy a szervezet rendkívüli helyzetekben a szokásosnál lényegesen nagyobb terhelés mellett is működőképes maradjon.
Ez azonban nem jelenti azt, hogy a rendkívüli teljesítmény hosszú távon veszteség nélkül fenntartható.
Ha a szervezet a személyi feltételek hiányosságait rendszeresen többletszolgálattal kompenzálja, rövid távon fenntarthatja a feladatellátás folyamatosságát, hosszabb távon azonban további működési kockázatokat idézhet elő.
A tartós túlterhelés kedvezőtlenül érintheti az állomány egészségi állapotát, a szolgálati elégedettséget, a megtartóerőt és az utánpótlás biztosításának feltételeit.
Ez sajátos, önmagát erősítő szervezeti folyamatot eredményezhet, melynek során a létszámhiány fokozott igénybevételhez vezet, a fokozott igénybevétel pedig tovább ronthatja a személyi állomány megtartásának feltételeit.
E mechanizmus kialakulása különösen a speciális képzettséget, hosszú felkészítési időt és jelentős szakmai tapasztalatot igénylő beosztásokban jelenthet problémát.
Az ilyen állomány pótlása nem oldható meg pusztán új személyek felvételével. A katonai képesség fenntartásához szükséges szaktudás, gyakorlati tapasztalat és szervezeti ismeret megszerzése gyakran éveket igényel.
A szolgálatszervezés fenntarthatósága ezért nem kizárólag munkáltatói vagy érdekvédelmi kérdés, hanem a katonai képességmegőrzés egyik meghatározó tényezője.
A parancsnoki felelősség és a rendszerszintű döntések viszonya
A szolgálati feladatok biztonságos végrehajtásáért viselt parancsnoki felelősség nem választható el a szolgálatszervezés tényleges feltételeitől.
Ugyanakkor indokolatlan lenne valamennyi túlterhelési problémát az adott szervezeti elem közvetlen vezetésének felelősségi körébe utalni.
A szolgálatteljesítési idő alakulását a helyi beosztások mellett a rendszeresített és feltöltött létszám, a kiképzési követelmények, a rendelkezésre álló szakállomány, a készenléti feladatok és a felsőbb vezetői döntések is befolyásolják.
Ezért a tartósan magas óraszámok okainak feltárásakor világosan el kell különíteni a helyi szervezési hiányosságokat a rendszerszintű kapacitásproblémáktól.
Nem várható el ugyanis, hogy egy parancsnok pusztán a szolgálati beosztások átrendezésével oldjon meg olyan személyi feltételrendszerből eredő problémákat, amelyekre tényleges döntési vagy erőforrás-biztosítási hatásköre nincs.
Másfelől a rendelkezésre álló erőforrások szűkössége sem mentesítheti a vezetői rendszert a munkavédelmi és szolgálatbiztonsági követelmények érvényesítésének kötelezettsége alól.
A HÉSZ ezért úgy ítéli meg, hogy a probléma kezeléséhez nem elegendő az egyes beosztások utólagos ellenőrzése. A szolgálati feladatrendszer, a tényleges létszám és az állomány terhelhetősége közötti összhang vizsgálatára van szükség.
Az érdekképviseleti párbeszédnek a problémák megelőzését kell szolgálnia
A munkaidővel és pihenőidővel kapcsolatos kérdések hagyományosan az érdekképviseleti tevékenység alapvető területei.
A katonai szolgálat esetében azonban ezek a kérdések a honvédség sajátos feladatrendszeréből következően közvetlenül kapcsolódnak a működési biztonsághoz is.
A HÉSZ megítélése szerint a szolgálati terhelés alakulását nem kizárólag utólag, egyedi panaszok vagy esetleges egészségkárosodások alapján indokolt értékelni.
A korszerű humánerőforrás-gazdálkodásnak és kockázatkezelésnek lehetőséget kell teremtenie arra, hogy a kedvezőtlen folyamatokat már azok tartós kialakulását megelőzően azonosítsák. Sajnos jelen esetben a folyamatok negatív hatásai már érzékelhetők számunkra is. E témát érintően a sorozatos panasz jellegű megkeresések és a leterheltségből adódó kiégés miatti leszerelési szándék kapcsán feltett kérdések száma megnövekedett.
A helyzet kezelésére az egyedi beavatkozások mellett elkerülhetetlen a megfelelő adatgyűjtés, a szolgálatteljesítési gyakorlat rendszeres értékelése és olyan szakmai egyeztetések, amelyekben az érdekképviseleti szervezetek nem pusztán a már meghozott döntésekről kapnak tájékoztatást, hanem a problémák feltárásában és a lehetséges megoldások kialakításában is szerepet vállalhatnak.
Az érdemi érdekképviseleti párbeszéd egyik fontos mércéje éppen az, hogy képes-e a szolgálati állomány tapasztalatait a döntéshozatal számára hasznosítható szakmai információvá alakítani.
A HÉSZ álláspontja: objektív felmérésre és fenntartható megoldásokra van szükség
A Honvéd Érdekképviseleti Szervezet álláspontja szerint indokolt a váltásos szolgálati rend és a tényleges szolgálati terhelés átfogó felülvizsgálata.
Ennek nem egyes parancsnoki döntések általános megkérdőjelezésére, hanem a szolgálatszervezés jogi megfelelőségének és működési fenntarthatóságának megállapítására kell irányulnia.
A vizsgálatnak különösen a szolgálati óraszámok időbeli alakulására, a rendelkezésre álló váltólétszámra, a tényleges pihenőidőkre, a kiemelt biztonsági jelentőségű beosztások terhelési sajátosságaira, valamint a feladatok és a személyi erőforrások közötti összhangra szükséges kiterjednie.
Ezzel párhuzamosan elengedhetetlen az alkalmazott gyakorlat összevetése a 2003/88/EK irányelv követelményeivel és az Európai Unió Bíróságának kapcsolódó ítélkezési gyakorlatával.
Amennyiben a vizsgálat tartós túlterhelést, elégtelen regenerációt vagy jogi megfelelőségi problémákat tár fel, azok kezelésére megfelelő személyi, szervezeti és szabályozási intézkedéseket kell kidolgozni.
A HÉSZ kész arra, hogy e folyamatban szakmai érdekképviseleti partnerként közreműködjön és az állomány tapasztalataira épülő észrevételeivel hozzájáruljon a megoldások kialakításához.
A szolgálati terhelhetőség nem korlátlan erőforrás
A Magyar Honvédség személyi állományának elkötelezettsége, szakmai felkészültsége és alkalmazkodóképessége olyan érték, amelyre a honvédelmi feladatellátás biztonsága épül.
Ennek az értéknek a megőrzése azonban nem lehet kizárólag az egyes katonák személyes felelőssége.
A katonai szolgálattal járó fokozott kötelezettségvállalás szükségszerűen fokozott intézményi felelősséget is feltételez. A jogszerű szolgálatszervezés, az egészség védelme és a megfelelő regeneráció biztosítása nem a katonai feladatellátással szemben támasztott külső követelmény, hanem annak szerves része.
A honvédelmi szervezet működési eredményessége ezért nem ítélhető meg kizárólag abból, hogy a meghatározott feladatokat sikerült-e teljesíteni. Azt is vizsgálni szükséges, hogy a feladatellátás milyen személyi igénybevétel mellett valósult meg, és e terhelés hosszú távon fenntartható-e.
A tartósan magas szolgálati óraszámokkal kapcsolatos jelzésekre ennek megfelelően nem elegendő adminisztratív vagy eseti munkaszervezési problémaként tekinteni. Azok olyan figyelmeztető jelzések, amelyek a katonai humánerőforrás-gazdálkodás, a munkavédelem és a szolgálatbiztonság együttes vizsgálatát teszik szükségessé.
A HÉSZ meggyőződése, hogy a honvédelmi érdek és a katonák jogos érdekei nem egymással szemben álló szempontok. A katonai képességek tartós fenntartása éppen azt követeli meg, hogy a szolgálatot teljesítő állomány egészsége, biztonsága és terhelhetősége a döntéshozatalban tényleges, érvényesülő korlátként jelenjen meg.
A szolgálati érdek ugyanis nem attól érvényesül maradéktalanul, hogy az állomány a végsőkig terhelhető, hanem attól, hogy a honvédség a feladatait hosszú távon is biztonságosan, kiszámíthatóan és megfelelően felkészült személyi állománnyal képes ellátni.
Honvéd Érdekképviseleti Szervezet (HÉSZ)